¿ DUALIDAD DE LOS ESTUDIOS DE DETALLE CONTEMPLADOS EN LA NORMATIVA URBANISTICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA?.

  1. ANTECEDENTES :
  • El  “ preurbanismo quirúrgico” del siglo XIX:

En líneas generales y sin ningún otro ánimo o intención, solo la de preámbulo básico, la concentración demográfica en las ciudades, provocada por diversas circunstancias a partir de la Revolución Industrial, procura  la intención de realizar ciertas intervenciones “ urbanísticas” en las ciudades,   mediante  la ocupación del suelo en extramuros por nuevos asentamientos humanos, normalmente desordenada, una vez colmatada, también desordenadamente, la ciudad intramuros.

Es durante el siglo XIX, cuando se empieza a tomar conocimiento de la problemática higiénica-ambiental del medio urbano intramuros ,  surgida fundamentalmente por el hacinamiento  en  las poblaciones; de tal modo que en España, surge la conciencia gubernamental de la necesidad de realizar ciertas intervenciones en los núcleos urbanos tradicionales españoles, que denominados   “ preurbanismo quirúrgico”, las cuales se  plasmaron fundamentalmente en:

  1. Ley del Plano Geométrico de las Poblaciones o planes geométricos de alineaciones y rectificación de ciudades (Real Orden de. 25 de julio de 1.846), aprobada en el reinado Isabel II, gobernando el Partido Moderado: Se trata realmente de planes sobre alineaciones generales.
  1. Ley sobre Mejora de Saneamiento y Mejora de Grandes Ciudades: Plan de Reforma Interior ( Ley de Reforma Interior de poblaciones de 1.895), bajo el reinado Alfonso XIII: Esta procura la reforma  de  los parcelarios, la apertura de grandes viarios, etc.; destacando bajo esta ley,  la apertura de la Gran Vía de Madrid cuyo proyecto se aprobó en 1.901, la de Granada en 1.890, etc..

Todas estas “ normas quirúrgicas”, en referencia a nuestro urbanismo tradicional contemporáneo, nos llevan a interpretar, en cuanto a su finalidad, que se corresponden  con la antesala decimonónica, aunque  incipiente,  del cometido de   los actuales Estudios de Detalle.

1.2. El “ Urbanismo primigenio “:

Es en la segunda mitad del siglo XIX, cuando realmente se toma  conciencia de la necesidad de dotarse de regulaciones legalmente establecidas, que de forma homogénea   y de conjunto procuren cierto ordenamiento urbano de las ciudades, así como de su modo de expansión.

Así en  1.861, el Gobierno del Partido Unión  Liberal, durante el reinado de Isabel II, presenta al Senado el Proyecto de Ley General para la Reforma, Saneamiento, Ensanche y otras mejoras de las poblaciones; proyecto, que una vez debatido da lugar a la Ley de Ensanches de poblaciones,  de 29 de junio  de 1.864, aprobada por el Partido Moderado. Pudiéndose decir que es la “ primera ley urbanística” que marca el inicio del Derecho Urbanístico en España, asentando ciertas bases de urbanismo;  siendo desarrollada por un Reglamento que aprobado por R.D. de 25 de abril de 1.867; amparadas en estas regulaciones se realizan destacados Ensanches como lo son los de  Idelfonso Cerdá en Barcelona ,  de C.M. de Castro y C. Ibáñez de Ibero y de A. Soria en Madrid y los de. Haussmann en París.

Con la caída de Isabel II, y las nuevas ideas de revolución, inspirada en los principios de descentralización y renovación, recogidos en la Constitución del 69, la Ley Municipal de 28 de agosto de 1870, correspondiente al Sexenio Democrático, recoge en su art 67 las competencias “exclusivas” de los Ayuntamientos; que entre otras, se corresponden con  la Apertura y Alineaciones de calles y plazas y de toda clase de vías de comunicación., y que en cierta medida estas actuaciones, en lo que respecta al interior de los núcleos urbanos tradicionales, podemos llamar “ preurbanismo quirúrgico”.  Sin embargo, derivado de las convulsiones políticas y sociales con la abdicación de Amadeo de Saboya y el advenimiento de la República, esta ley no se llevó a cabo, si bien con la Restauración Canovista, la nueva  Ley Municipal de 1877, en el mismo sentido, perduró hasta 1924, ya que a partir de esta fecha las prácticas caciquiles, mediante la tergiversación, el retorcimiento o la arbitrariedad, hicieron inviable dicha ley.

Debiéndose recordar también como antecedentes de la legislación urbanística, la Ley de Ensanche y Extensión de julio de 1.892, ( “ preurbanismo de nuevos asentamientos”) y también la Ley de Saneamiento y Mejora Interior de 1.895, ( “preurbanismo quirúrgico”), ambas aprobadas por el Partido Liberal durante la regencia de María Cristina.

 

  1. EL URBANISMO CONTEMPORÁNEO: 

Es el Plan Nacional de Urbanismo de 1.956, Ley del Suelo de 1.956, el primer cuerpo jurídico que reconoce a nivel nacional que el planeamiento es la base necesaria para toda ordenación urbana, y establece diferentes planes de actuación de forma jerarquizada, los tipos o clasificación del suelo, la regulación de la edificación, la forma de obtención del suelo destinado a viales y equipamientos o plazas, etc.

El contenido de esta ley supone el soporte básico del urbanismo contemporáneo y tradicional, llegando la doctrina a calificarla como el documento realmente primigenio por el que se instituye el Derecho Urbanístico Español.

2.1. Del  Estudio de Detalle en la Normativa Estatal: 

Es la antigua Ley  19/ 75, de 2 de mayo, sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, la que introduce, en su articulo 10 bis, por primera vez el concepto y finalidad del Estudio de Dellate, ( que a este ya podemos englobarlo, junto con la figura de Plan Especial  que se configura en la Ley  del 56, como “ urbanismo quirúrgico”), y cuyo Texto Refundido, aprobado por RD 1346/76, de 9 de abril, lo  recoge en su art. 14, siendo  desarrollado en los arts. 65 y 66 de RPU ( RD 2159/78, de 23 de junio), artículos que se han mantenido en el RD 304/93, por el que se aprueban las Tablas de Vigencia de los Reglamentos, y actualmente vigentes:

Art. 10 bis. Ley 75:

1.Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuera preciso para completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales.

2.En ellos podrán  preverse o reajustarse:

  a). El señalamiento de alineaciones y rasantes.

 b). La ordenación de volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan.

  1. Los Estudios de Detalle mantendrán las determinaciones fundamentales del Plan, sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el Estudio de Detalle.

    En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.

4.También podrán formularse Estudios de Detalle cuando fueran precisos para completar el señalamiento de alineaciones y rasantes, respecto a las Normas Complementarias y Subsidiarias de planeamiento.

  1. Los Estudios de Detalle comprenderán los documentos justificativos de los extremos señalados en el párrafo anterior.

   Su tramitación se ajustará a lo establecido en el artículo 32 y su aprobación corresponderá a las              Corporaciones Municipales competente, que dará cuenta de la misma a la Comisión Provincial de Urbanismo.

Art. 14. Texto Refundido L 75:

1.Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuera preciso para completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales para el suelo urbano y en los Planes Parciales.

2.Su contenido tundra como finalidad prever o reajustar según los casos:

  a). El señalamiento de alineaciones y rasantes.

 b). La ordenación de volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan. 

  1. Los Estudios de Detalle mantendrán las determinaciones fundamentales del Plan, sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el Estudio de Detalle.

    En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de la ordenación de los predios colindantes.

4.También podrán formularse Estudios de Detalle cuando fueran precisos para completar el señalamiento de alineaciones y rasantes, respecto a las Normas Complementarias y Subsidiarias de planeamiento.

  1. Los Estudios de Detalle comprenderán los documentos justificativos de los extremos señalados en el número 2.

 Art. 65. RPU: 

  1. Los estudios de detalle podrán formularse con la exclusiva finalidad de: 
  1. a) Establecer alineaciones y rasantes, completando las que ya estuvieren señaladas en el suelo urbano por el Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano, en las condiciones que estos documentos de ordenación fijen, y reajustar y adaptar las alineaciones y rasantes previstas en los instrumentos de ordenación citados, de acuerdo igualmente con las condiciones que al respecto fijen.
  2. b) Adaptar o reajustar alineaciones y rasantes señaladas en Planes Parciales.
  3. c) Ordenar los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del Plan General o de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento en suelo urbano, o con las propias de los Planes Parciales en los demás casos, y completar, en su caso, la red de comunicaciones definida en los mismos con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio Estudio de Detalle. 
  1. La posibilidad de establecer alineaciones y rasantes a través de estudios de detalle se limitará a las vías de la red de comunicaciones definidas en el Plan o Norma cuyas determinaciones sean desarrolladas por aquel. 
  1. En la adaptación o reajuste del señalamiento de alineaciones y rasantes del Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias, Plan Parcial o Proyecto de Delimitación, no se podrá reducir la anchura del espacio destinado a viales ni las superficies destinadas a espacios libres. En ningún caso la adaptación o reajuste del señalamiento de alineaciones podrá originar aumento de volumen al aplicar las ordenanzas al resultado de la adaptación o reajuste realizado. 
  1. La ordenación de volúmenes no podrá suponer aumento de ocupación del suelo ni de las alturas máximas y de los volúmenes edificables previstos en el Plan, ni incrementar la densidad de población establecida en el mismo, ni alterar el uso exclusivo o predominante asignado por aquel. Se respetarán en todo caso las demás determinaciones del Plan. 
  1. En ningún caso podrá ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes. 
  1. Los estudios de detalle no podrán contener determinaciones propias del Plan General, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento y Plan Parcial que no estuvieran previamente establecidas en los mismos. 

Art. 66.RPU:

Los estudios de detalle contendrán los………. 

Y con solución de continuidad, es así mismo recogida la figura del Estudio de Detalle en la anterior Ley 8/90 de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, y así en el Texto Refundido sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por RDL 1 /92, de 26 de junio:

 Art. 91, RDL 1/92: 

  1. 1. Los Estudios de Detalle podrán formularse cuando fuere necesario completar o, en su caso, adaptar determinaciones establecidas en los Planes Generales  para el suelo urbano y en los Planes Parciales.
  2. Su contenido tendrá por finalidad prever o reajustar, según los casos:
  3. a) El señalamiento de alineaciones y rasantes; y/o
  4. b) La ordenación de los volúmenes de acuerdo con las especificaciones del planeamiento.
  5. Los Estudios de Detalle mantendrán las determinaciones del planeamiento, sin alterar el aprovechamiento que corresponde a los terrenos comprendidos en el estudio.

   En ningún caso podrán ocasionar perjuicio ni alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes.

4.Los Estudios de Detalle comprenderán los documentos justificativos de los extremos señalados en el número 2.

Cabe señalar,  que con el literal del vigente art. 65.1.a) del RPU,  pueda generarse una cierta confusión al determinar que pueden establecerse  alineaciones y rasantes, completando las ya  señaladas por el planeamiento al que desarrolla; dando lugar a la posible interpretación de que los Estudios de Detalle puedan tener carácter innovador; interpretación errónea para el que suscribe dado que el propio artículo 65.6, determina que estos no podrán contener determinaciones propias del planeamiento al que desarrollan, de jerarquía superior; otra cosa diferente, es la complementación de la red de comunicación diseñada, con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en los propios E.D., ( art.65.1.c)).

En relación a todos los literales articulados, y entendiendo el principio jerárquico, de exclusividad y de cometido sustantivo de cada uno de los instrumentos de planeamiento,  es opinión del que suscribe, que los Estudios de Detalle tienen un carácter eminentemente técnico- instrumental, consustancial con su propia definición, no siendo, por tanto realmente   instrumentos de ordenación, si no instrumentos de índole técnica, poseyendo solo una función subordinada y complementaria; por lo que su finalidad es solo a nivel de plasmación  física, mediante la concreción suficientemente detallada de las determinaciones diseñadas e impuestas por el planeamiento de rango  superior, sin poder alterar tales determinaciones mas que con pequeños ajustes tendentes a la consecución física de “ un urbanismo realmente detallado y perfilado, y por tanto, quirúrgico”, en un suelo de ámbito superficial reducido, sin más pretensión que la de establecer  técnica y físicamente soluciones concretas y detalladas a unas determinaciones preestablecidas, las cuales pudieran matizarse con mayor detenimiento y concreción en relación a la gran complejidad del planeamiento.

No obstante el párrafo anterior, y para mayor seguridad jurídica conviene tener en cuenta variadas sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia, y sobretodo las Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de abril y de 25 de mayo de 1.985, de 30 de mayo de 1.989, de 25 de septiembre de 1.991,  de 11 de abril de 1.996 y de 26 de enero de 2.009, que vienen a determinar que los Estudios de Detalle :

– Tienen una función subordinada y complementaria a los Planes Generales o Parciales, constituyendo el último escalón de los planes de ordenación, por lo que se tratan realmente de instrumentos de planeamiento de carácter técnico para la interpretación de las determinaciones ya concretadas y pormenorizadas en el plan correspondiente de rango superior, careciendo así de carácter innovador, e incurriendo en ilegalidad si se excediera  de dicha función subordinada y complementaria.

– Sus  finalidades  son el señalamiento de alineaciones y rasantes y la ordenación de volúmenes, conforme a las determinaciones del plan que desarrolla, si bien son admisibles, respecto al plan parcial, pequeñas rectificaciones de las alineaciones establecidas; pudiendo también  establecer o diseñar pequeñas vías públicas de acceso a los edificios cuya ordenación concreta se realiza en dichos Estudios de Detalle. No obstante lo anterior, también pueden concretar la localización de los usos previstos en el planeamiento de rango superior.

– En cualquier caso deben de mantener las determinaciones fundamentales del planeamiento sin alterar el aprovechamiento establecido previamente por dicho planeamiento, y en ningún caso podrán ocasionar perjuicio a los predios colindantes, así como tampoco sus condiciones de ordenación preestablecidas.

 

2.2. Del  Estudio de Detalle en la  Normativa Autonómica Andaluza: Generalidades y ¿Dualidad?. 

2.2.1. Generalidades: 

Como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional, nº 61/ 1.997, de 20 de marzo, por las que se deslindan las competencias estatal y autonómica en materia de ordenación y uso del suelo y régimen de propiedad ( territorial y urbanística ), a excepción de sus valoraciones económicas, la Comunidad Andaluza, por Ley 1/97, asume tales competencias haciendo suyo básicamente la parte anulada del Texto Refundido aprobado por RDL 1/92, la cual estuvo vigente hasta la entrada  en vigor de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, (LOUA), L 7/2.002, reformada y adaptada a la legislación estatal por Ley 2/.2012, (LOUA).

Se ha de recordar que en fecha 13 de abril de 1.998, se aprobó para todo el ámbito nacional la Ley 6/98, sobre la que el Tribunal Constitucional dictó la Sentencia 164/2.001, de 11 de julio, que además de declarar inconstitucional algunos de sus preceptos y estimar parcialmente los recursos interpuestos contra dicha ley, expresa el sentido en el que se han de interpretar determinados artículos para que estos no incurran en inconstitucionalidad.

En relación con la  reglamentación urbanística actualmente vigente, se ha de recordar también que a excepción del Reglamento de Disciplina Urbanística, ya propio y aprobado por la Comunidad Andaluza, siguen en vigor  los  contemplados en el RD 304/93, por el que se aprueban las Tablas de Vigencia de los Reglamentos, estando por tanto vigente, a los efectos que nos conciernen el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, ( RPU), con sus tablas de vigencia, ya mencionado, manteniéndose vigentes los relacionados artículos 65 y 66.

2.2.2. ¿Dualidad?:

Artículo 15:

En primer lugar cabe señalar que tanto la primera como la segunda LOUA, establecen en su artículo 15 el cometido del Estudio de Detalle, haciendo una renovación parcial de los cometidos establecidos en las antiguas leyes estatales, y así lo articula como sigue:

  1. Los Estudios de Detalle tienen por objeto completar o adaptar algunas determinaciones del planeamiento en áreas de suelos urbanos de ámbito reducido, y para ello podrán:

a). Establecer, en desarrollo de los objetivos definidos por los Planes Generales de Ordenación Urbanística, Parciales de Ordenación o Planes Especiales, la ordenación de volúmenes, el trazado local del viario secundario y la localización del suelo dotacional público.

b). Fijar las alineaciones y rasantes de cualquier viario, y reajustarlas, así como las determinaciones de ordenación referidas en la letra anterior, en caso de que estén establecidas en dichos instrumentos de planeamiento.

  1. Los Estudios de Detalle en ningún caso pueden:

a). Modificar el uso urbanístico del suelo, fuera de los límites del apartado anterior.

b). Incrementar el aprovechamiento urbanístico.

c). Suprimir o reducir el suelo dotacional público, o afectar negativamente a su funcionalidad, por disposición inadecuada de su superficie.

d). Alterar las condiciones de la ordenación de los terrenos o construcciones colindantes.

De su estudio y análisis, parece desprenderse que se corresponde con las determinaciones establecidas en el vigente art. 65 del vigente RPU, las cuales se desarrollan, matizan y amplían en sentido positivo; puesto que el viario secundario podría asimilarse con aquellas vías interiores que resulten necesarias para proporcionar acceso a los edificios cuya ordenación concreta se establezca en el propio Estudio de Detalle,( vías que según STS pueden tener  carácter público), también  se concreta y amplía en detalle lo referido a los suelos públicos del art.65.3, ampliando su contenido a todos el suelo dotacional público, si bien se introduce la potestad del diseño en su localización siempre y cuando no se afecte negativamente su funcionalidad por disposición inadecuada de su superficie, ni se reduzca o se suprima; así mismo, incorpora la posibilidad de que se  podrán fijar  y concretar las determinaciones sobre ordenación referidas en su 1.a), si ello está establecido en el instrumento de planeamiento que desarrolla, es decir,  podrán concretarse la localización de los usos predeterminados en el planeamiento superior. Así su contenido, le son a todos los efectos, de aplicación las Sentencias del Tribunal Supremo antes referenciadas, manteniéndose, por tanto, que los Estudios de Detalle en ningún caso poseen carácter innovador, teniendo solamente carácter técnico-instrumental, en los términos que se referencian en el anterior apartado 2.1.

Artículo 36: 

Para el tema que nos ocupa, debemos recordar el significado de Innovar, correspondiéndose con la modificación de un producto; este término proviene del latín Innovare, que significa acto o efecto de innovar,  es decir, de cambiar las cosas introduciendo una novedad o introduciendo  nuevas características, (inno´βar): tomarse de nuevo, renovar; así como introducir una novedad, cambiar, actualizar o modernizar, siempre que conceptualmente dichos actos supongan una mejora continuada, ( Diccionario Manual de la Lengua Española, Diccionario Enciclopédico Larousse y Diccionario Manual de Sinónimos y Antónimos de la Lengua Española).

Así dicha definición, el artículo 36 determina la forma en la que se puede realizar una innovación de la ordenación establecida por los instrumentos de planeamiento; estableciendo en su punto 1 lo siguiente:

  1. La innovación de la ordenación establecida por los instrumentos de planeamiento se podrá llevar a cabo mediante su revisión o modificación.

Cualquier innovación de los instrumentos deberá ser establecida por la misma clase de instrumento, observando iguales determinaciones y procedimiento regulado para su aprobación, publicidad y publicación, y teniendo idénticos efectos. Se exceptúan de esta regla las innovaciones que puedan operar los Planes Parciales de Ordenación y los Planes Especiales conforme a lo dispuesto en los artículos 13.1.b) y 14.3 con respecto a la ordenación pormenorizada potestativa, y los Planes de Sectorización regulados en el artículo 12 de esta Ley. Asimismo se exceptúan de esta regla las innovaciones que el propio instrumento de planeamiento permita expresamente efectuar mediante Estudio de Detalle.

            La modificación de las previsiones a las que se refiere el artículo 18.1 se podrá realizar mediante el procedimiento establecido en el artículo 106 para la delimitación de unidades de ejecución.

 Conclusión : 

Así  las cosas, mientras que el Estudio de Detalle definido en el artículo 15 es solo un documento técnico-instrumental sin capacidad para innovar, al Estudio de Detalle referido en el artículo 36.1 se le dota de  dicha capacidad.

En primera instancia, en atención a la misma denominación, se podría decir que se trata del mismo instrumento; pero en razón  a los contenidos sustantivos y sus cometidos, vemos pues que se trata de dos instrumentos totalmente diferenciados, es decir, bien distintos. Podría ser que el legislador, al establecer en ambos la misma denominación, decisión desafortunada para el que suscribe, lo hace hiciese con la intención de que el procedimiento administrativo del referenciado en el artículo 36.1 fuese el mismo que el del Estudio de Detalle tradicional referenciado en el artículo 15, al objeto de mayor agilidad administrativa y temporal, para el caso que así esté establecida tal especialidad en el planeamiento superior.

Su condición de dualidad o no, en consideración esta última de que fuesen dos instrumentos bien diferenciados, se ha puesto de manifiesto ante diversos Entes Autonómicos sin que se haya podido obtenerse  interpretación alguna al respecto; y es más, preguntado al respecto a un Perito Judicial en sede judicial, ( por otra parte, Arquitecto, representante de la Administración Autonómica), no tuvo más respuesta que la que “ no sabía si eran o no diferentes “.

Aún cuando el que suscribe entiende que se trata de dos instrumentos bien diferenciados, ambos con la misma tramitación administrativa, no tiene mejor ocasión para recabar otros criterios mejor fundados en derecho, que la de exponer estas reflexiones al que pudiera interesarle:

– Si se trata del mismo Estudio de Detalle, este tiene dos cometidos bien diferentes; por tanto, hay dualidad, pero ¿ qué dualidad tan dispar?.

– Sencillamente y por concepto, son dos tipos bien diferenciados, aunque con la misma denominación, no existiría dualidad, pero ¿ por qué la misma denominación?.

Luís Gustavo García Camacho
Arquitecto Municipal